中国审判理论研究会行政审判理论专业委员会2016年年会（第五届）于2016年8月25日在海南三亚召开。本次年会的主题是“法治政府建设与行政审判”。论文获奖代表进行了交流发言，来自中国政法大学等高等院校的知名专家学者进行了点评，并积极互动交流，会议学术成果丰硕。

行政审判——助力法治政府建设

行政审判要紧紧抓住全面推进依法治国的有利契机，积极投身于建设法治国家法治政府的大潮中，努力做法治政府建设的推动者和参与者。

——行政审判要做建设法治政府的推动者。有代表认为，人民法院要有政治意识、大局意识，对政府机关依法实施的行政管理活动要给与充分尊重和有力支持，切实维护和支持政府依法行使职权，进而保障地方经济社会又好又快发展，重点要积极提供法律保障和法律服务，依法支持政府在扩大内需、保障民生、转变发展方式和经济结构调整、维护市场经济秩序等方面所采取的各项措施，通过强化司法保障使行政机关的经济社会管理职能得以有效发挥。

——行政审判要做防止权力任性的紧箍咒。与会代表提出，行政审判担负着监督行政机关依法行政的重要职能，在推进法治政府建设进程中作用不可或缺，地位无可替代。法治政府建设仅依靠一纸法律条文或行政机关的独立执法是远远不够的，还需要人民法院通过提供法律咨询提升行政机关法治意识、提供司法产品提升行政机关应诉能力和强化司法监督提升行政机关执法能力，不断提高政府及其职能部门依法行政的思维和素养。

——行政审判要做化解“官”民矛盾的减压阀。有代表认为，法治政府建设对人民法院和行政审判最为直接的需求，就是希望进入行政诉讼的矛盾纠纷通过司法途径得到切实化解。在保障社会成员个体自由与维持社会秩序平稳有序间实现平衡，将社会冲突和内部矛盾纳入可控范围之内，是评价政府法治能力、执政能力和管理能力的重要标杆。在整个社会管理的大系统中，官民关系是最重要的社会关系之一，行政审判通过有效参与、居中斡旋，实现钝化官民矛盾、修复官民关系的效果，协助人民政府维护社会秩序的和谐稳定、保障社会管理目的的实现，这在一定程度上也扩大了人民司法的影响力和公信力。

——行政审判要做促进社会和谐的稳定器。有代表认为，人民法院对于行政相对人与行政机关矛盾尖锐，可能影响社会稳定的敏感类行政案件，要积极争取政府的支持，加大与上级法院的业务指导联系，主动与行政职能部门沟通协调，在查清事实、分辨是非的基础上，加大协调和解力度，妥善化解双方矛盾，成为社会矛盾和官民纠纷的化解器。

——行政审判要做提升国家治理体系现代化的助力者。有代表指出，实现对行政权的有效监督系改革所需，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。司法权对行政权的监督实质上是一种法律控制；司法审查的对象是行政权力行使的末端行为，因此司法权对行政权的监督亦是结果控制。司法监督是行政系统之外最符合法治精神最有效的常态监督模式。

立案登记——保障老百姓诉权的金钥匙

长期以来，在行政干预和地方干预的影响下，一些地方出台限制受理行政案件的“土政策”“潜规则”，使行政诉讼“立案难”成为横亘在当事人面前的一道无形之门。2015年，十八届四中全会决定实施的立案登记制，打开了这扇大门，成为了还老百姓合法诉权的金钥匙。

——立案登记制是顺应现代民主政治潮流的必然要求。有代表指出，长期以来，我国行政诉讼受案范围过窄和立案审查制阻止了一部分公共领域与政治权力对话的可能性，妨害了我国协商民主程度，降低了政府公共部门和政治决策总体的合法性，引发了许多社会不安定、不和谐的问题。传统的立案审查制，立足于“堵”，立案登记制在于“疏”，若未经事实申明，则拒之千里，公众的话语无法畅通，对话交流之平台难以搭建。“在面对非平等分配的社会权力、结构暴力和扭曲交流的影响时”，民意往往被忽略或淡化。如果这种被忽略的民意无法以法治的方式被疏导，一旦汇集成公共舆情，则无疑会动摇政府公共机构的合法性基础。

——立案登记制带来的新问题。与会代表总结为：其一，案多人少的问题。在司法资源有限的情况下，立案登记可以有效避免“正义的缺席”，但也可能成为“正义的负担”。自去年实行立案登记制以来，各地法院行政诉讼案件数量上升较快，行政庭司法资源短期内出现紧缺。其二，涉诉信访挑战司法权威。目前法律规定的立案登记制，是带有审查性质的登记制，面对“法院应当有权作出变更、责令履行判决”的社会呼声，存在着“司法权代行行政权”质疑。在法院并无完整的司法审查权的今天，当案件进入法院时，如果当事人的诉求无法得到切实回应，就会将矛头对准法院。如果不加以妥善引导和沟通，可能引发涉诉信访，无疑会使法院捉襟见肘，疲于应付。其三，恶意诉讼、虚假诉讼、无理纠缠，挑战司法权威。几千年来，国民似乎养成了闹一闹效果好的印象，小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决。这涉及到司法秩序的维护与当事人权益的平衡，如何有效平衡成为一大难题，在相关制度缺位的情形下会影响司法权威。

——建立重大、复杂行政案件立案风险评估机制，对不当话语、情绪进行动态预控。有代表建议，在立案阶段，及时有效地启动重大、复杂行政案件实施社会效果评估，综合评估基本争议事实、案件受理后的审判效果、执行难度，以及是否可能引发信访、上访等情况。实施分级评估，优化管理模式，做到分级评估、分级防控。注重程序衔接，强化信息收集，建立系统化、全流程的追踪管理体系，强化风险信息动态收集。诉讼服务中心要逐案排查，收集社会稳定风险隐患，在发现有提起评估的事由时，应认真填写评估表，详细记载简要案情、稳定情况现状、可能存在的风险、拟采取的措施等内容。

——推行行政诉讼立案登记制背景下的“二阶段”审查。有代表提出，立案登记制施行以来，将以往立案阶段对起诉条件与诉讼要件合二为一进行审查的方式，变更为“二阶段”审查，即立案登记阶段对起诉条件进行形式审查，行政审判程序审查阶段对诉讼要件进行审查，从而畅通行政诉权的保障途径。有代表认为，要有效区分起诉条件与诉讼要件，不能以诉讼要件不具备而限制或剥夺起诉权利。在立案阶段除法定起诉条件的形式审查外，不应涉及诉讼要件的审查。诉讼程序应当按照如下顺序依次推进：立案登记阶段对起诉要件进行形式审查→行政审判程序审查阶段对诉讼要件进行审查→行政审判实体审查阶段对胜诉要件进行审查。只有在前一阶段的答案为肯定的情形下才能进入下一阶段，不得僭越与混淆。只有严格遵循上述次序与审查范围，对起诉条件、诉讼要件、胜诉要件进行严格区分，才符合诉讼法理，并有利于各阶段权利的保护。

行政首长出庭应诉——彰显人民主体地位

新行政诉讼法将行政机关负责人出庭应诉制度正式入律，是落实人民主体地位的具体措施，通过创建行政机关与行政相对人平等对话的平台，让行政相对人从心理上感觉到被尊重，实现行政相对人与行政机关“一把手”平等对话，保障诉讼地位的平等性，从而缓和与行政机关的对立情绪，有利于行政纠纷的实质化解。

——行政机关负责人出庭率低的理念与制度归因。有代表将出庭率低的原因总结为，一是理念缺乏。很多行政官员仍然存在着传统的行政思维，一旦坐上行政案件的被告席将有损行政首长权威，这种衍生于“官本位”思想的严重抵触情绪导致行政机关负责人对出庭应诉持消极态度。二是立法不完善。新行政诉讼法关于行政机关负责人出庭应诉的制度规定并不周延，确立原则又设有例外，导致其在实际操作中生产了许多问题。三是监督制度缺失。一方面行政诉讼法没有对行政机关负责人应出庭而未出庭的法律后果作出相关规定，另一方面缺乏相应的监督制度，没有充分发挥党委、人大、政府的监督作用，对于行政机关负责人出庭应诉情况，除法院每年度的行政白皮书外，没有相关部门进行检查及通报。

——建立健全行政机关负责人出庭应诉效果评价和反馈机制。有代表指出，为倒逼行政机关负责人提前做好充分应对准备、提高庭审效率，有必要赋予主审法官对行政机关负责人庭审表现的评价机制。主审法官对行政机关负责人庭审表现的评价结果，可以通过司法建议或公函等形式发送行政机关，以便行政机关及其负责人全面了解出庭表现的客观效果，促使行政机关负责人实现从“出庭为交差”到“出庭系履职”的转变，不断提升出庭应诉能力，进而为行政审判制度纠纷解决功能的激活提供支撑。

——建立健全人民法院协同考核行政机关依法行政（法治建设）工作机制。有代表提出，党委“法治办”或政府法制机构要充分发挥行政执法监督指导职能，对行政机关负责人出庭应诉进行科学考核，同时把行政机关负责人出庭应诉的情况作为硬性指标纳入对行政机关负责人和行政机关的综合考核，把行政机关负责人出庭应诉制度落到实处。对行政机关负责人无正当理由拒不出庭应诉建立追责体制。当下可行的方案是将行政机关负责人出庭应诉工作纳入年度依法行政考核指标体系，制定具体的评分标准。对行政机关负责人无正当理由拒不出庭应诉的、未对行政败诉案件反映问题进行整改等情形给予通报批评；造成严重后果的，依法追究相应责任。

——建立健全人民法院定期向社会发布行政审判工作情况机制。有代表提出，各级人民法院要结合司法公开体系建设，将行政机关出庭应诉情况纳入司法公开范畴。选择典型案件通过官网、微博、微信等方式直播庭审，让群众了解行政案件审判情况，行政机关出庭表现，消除对行政诉讼的顾虑，倒逼行政机关积极应诉并提高应诉水平。同时，制作行政机关出庭情况分析报告，通过官网向社会公布。对行政机关负责人出庭应诉实施情况进行监督，包括司法监督和社会监督。对于无正当理由拒不出庭的行政机关负责人，人民法院可以向该行政机关或其上级行政机关发出司法建议书，说服行政机关负责人出庭应诉。同时，在白皮书或年度法院工作报告中将行政机关负责人出庭应诉率进行通报，以舆论压力促使行政机关负责人由被动出庭向主动出庭转变，回应公众对司法权威的期待。

规范性文件一并审查——将“红头文件”导入法治轨道

新行政诉讼法关于人民法院审理行政案件时可以一并审查规范性文件的规定，为防止“红头文件”的任性恣意设置了制度藩篱，回应了公众对规范性文件接受司法监督的期待。

——合理把握规范性文件的审查程度。有代表提出，法院应当针对不同领域的规范性文件采用强弱有别的审查方式，对于涉及公民生命健康和人身自由等基本权益，应当积极干预，采用严格的审查标准。

——严格掌握规范性文件附带审查的程序边界。有代表认为，由于是在行政诉讼中附带审查规范性文件，附属性决定了其应当按照审理行政行为的程序进行，这应当是附带审查规范性文件的程序边界，即无论其审查的规范性文件的位阶、审查的强度和深度如何，其始终遵循的应当而且必须是附属于行政行为的审理程序。

——应审查规范性文件的制定程序。法院应当在充分尊重规范性文件的备案审查机关的基础之上，对规范性文件的规划、起草、征求意见、审查、通过、公布等阶段进行形式审查，以保证涉案规范性文件都能在形式上符合正当程序的要求。

——规范性文件一并审查后的处理方式。有代表提出，如优先审查涉诉规范性文件的可适用性，一旦认定不具有可适用性，则对规范性文件的一并审查完成；涉诉规范性文件具有可适用性的，则法院需要对其合法性进行审查并作出评价；涉诉规范性文件违法的，法院一般仅作违法性评价，不宜认定无效；法院对涉诉规范性文件作出违法性评价的，应当转送相关机关审查处理；法院应在判决理由部分对规范性文件的可适用性、合法性作出评价并说明理由，但不应通过判决主文作出宣告；涉诉规范性文件违法进而导致被诉行政行为违法，且给当事人合法权益造成侵害的，应予赔偿，但应由作出被诉行政行为的行政机关承担赔偿责任。

——完善规范性文件审查后处理的程序机制。有代表建议，一是建立备案机制，对于法院生效判决认定行政规范性文件不合法的，应当报高级法院备案，涉及国务院部门的规范性文件的，应由高级法院报最高法院备案。二是建立信息共享机制，高级法院或最高法院可通过在相关局域网站开设专栏或其他有效方式及时发布规范性文件涉诉信息和相关裁判文书，提供便捷的检索方式，以便于法官在实际审判工作中能够及时准确获悉相关情况。三是完善司法建议及反馈机制，法院生效判决认定行政规范性文件不合法的，应当及时向行政规范性文件的制定机关提出修改或废止的司法建议，制定机关原则上应暂停行政规范性文件的实施，在一定期限内作出处理并及时向法院反馈。

行政协议——公法秩序中的“意思自治”

行政协议的可诉性是这次修法的一个亮点，也是难点。行政协议类案件是行政审判发展的新领域，实践中存在较多疑难问题，研究行政协议案件问题对于完善行政诉讼制度，拓展行政审判新领域具有重要意义。

——关于行政机关的诉权问题。有代表认为，应突破现行行政诉讼框架，赋予行政机关相应的诉权。这既是依法行政的需要也是保护当事人合法权益的需要。如果行政机关的依法行政不能通过行政诉讼得到保护，行政机关可能会选取对自己有利的途径进行操作，则有可能出现更加不利于行政相对人的情况，甚至出现以违法行政惩治违约行为的情形。而某些相对人违约后，因行政机关不具有诉权，越发利用法律规定存在的漏洞，更加放纵了此种违约行为，使行政机关在行政管理中处于尴尬的境地。

——关于单方变更协议行为的具体审查规则。有代表提出，对于行政主体根据实体法的相关规定单方变更行政协议的情形，人民法院可对该行为进行形式审查，主要审查行政协议单方变更行为是否符合行政法律规范。对于不具有实体法规定，行政主体基于公共利益需要或者其他法定理由单方变更行政协议的情形，人民法院应对该行为进行实体审查，在尊重行政机关自由裁量权，保持司法谦抑的前提下，审查公共利益或其他法定理由是否存在。

——关于行政协议案件的审理模式问题。有代表建议，采取类型化的审理模式，具体分为两大类：一是类违约形态的审查模式，即诉行政机关不依法履行或未按约定履行行政协议义务的纠纷形态。二是类违法形态的审查模式，即诉行政机关单方变更解除行政协议的纠纷形态。不同纠纷形态的行政协议案件，审查重点、审查理念、举证责任及准据法等均有所不同。

一并解决民事争议——践行司法为民宗旨

行政诉讼引入一并请求解决相关民事争议制度，对于方便当事人诉讼、节约司法资源、实质性化解行政争议具有积极意义。实践中，不少法院已经对与行政争议相关联的民事案件进行一并审理，取得了一并化解矛盾的积极效果。

——行政一并审理民事争议案件的审理程序。有代表认为，行政一并审理民事案件是分别单独立案，其一并审理并不仅仅意味着由同一个审判庭审理，更意味着开庭环节的“一并”。同一个审判庭不能先将行政案件审理完结后再审理民事案件，而是应当将两个案件一并排期，一并开庭，一并调查，一并质证，一并辩论，每一个当事人都应当对全部案件享有知情权和查阅权，而同步进行开庭审理，是保障当事人充分享有知情权的前提。只有一并审理，法院才能真正查清共同连接点所指向的问题。

——一并审理民事争议案件裁判方式的司法规则。有代表提出以下司法裁判规则：一是查清事实，全面判断，即要查清两个不同类型争议的连接点事实，在此基础上对整个案情作出全面而准确的判断。二是一并处理，分别裁判，即分别按照不同的法律规范对不同的事实行为进行合法性判断，并根据不同的诉讼请求适用不同的法律依据分别作出裁判。三是同时送达，各自生效，即一并送达可以让当事人全面了解案件的相关争议，使得裁判结果更有说服力，也可以避免先送达的法律文书引发上诉或再审后影响到后一份法律文书的送达。

——强化法院内部各部门的协调机制。有代表建议，行民关联案件的一并审理，打破了法院传统的机构设置和业务分工，需要建立一种立案庭、民事审判庭、行政审判庭的沟通与协调机制，加强各审判庭之间的协作。例如，在案件立案或者上诉之初，如果符合一并审理的条件，立案庭应将案件信息及时反馈给业务庭室，让承办人员及时掌握相关案件审判情况；如果案件已经分别立案，各业务庭应注重工作衔接，确保民事与行政关联案件审理结果的一致性，提高诉讼效率、节约司法资源，实现诉讼经济。

管辖制度改革——行政审判改革的“牛鼻子”

推进以管辖改革为中心的行政审判体制机制改革，积极探索跨行政区划集中管辖、设立跨行政区划法院，有效破除行政诉讼“主客场”现象，通过改革的实效增加人民群众的“获得感”，是这次年会的一个讨论重点

——全面推进以铁路运输法院为基础的管辖改革。有代表提出，在协作关系的传承中，全国铁路司法机关相互配合，多方协助、相对顺畅，以铁路法院为基础进行跨行政区划管辖改革，可以自然接续体制性优势，统揽地方法院在执法过程中难以处理的部分案件，一定程度上能够克服地方、部门保护主义对公正司法的影响，摆脱对执法办案的利益羁绊；在异地执行中，能够得到具有同样属性跨行政区划法院的有力支持，有利于突破执行难等制约和影响执行工作的问题。

——所在辖区无铁路法院的改革路径。如福建法院介绍的行政案件管辖改革经验：一是方案设计和落实紧紧围绕保障行政审判权依法独立公正行使的目标展开，通过司法管辖区域与行政管理区域的分离，着力解决行政案件的“三难”问题。二是全覆盖，即改革法院包括省内所有中、基层两级法院，异地管辖的案件范围为绝大部分一审行政诉讼案件。三是始终坚持便民原则，践行司法为民宗旨。利用信息化技术，将行政案件纳入全省跨域、连锁、直通诉讼服务平台，当事人足不出户实现异地立案；大力开展远程视频审判、巡回审判；赋予原告在原管辖地和管辖法院起诉的选择权，最大限度便利当事人诉讼。四是因地制宜划分司法管辖片区和确定集中管辖法院。依据全省各地区域性特征，将全省九个设区市划分为三个司法管辖片区，集中管辖法院的确定则主要考虑各地区人口密度和审判力量的差异等因素。

——加快推进跨区划法院建设。有代表提出，从司法权系中央事权这一角度出发，应加快推进跨区划法院建设，并实现中央直管。在完全实现法院、检察院人财物中央统一管理之前，可选取部分省份设立跨区划法院。从国家治理的角度看，行政诉讼肩负推进改革，实现中央对地方进行法律控制，构建法治化的央地关系的重大使命，而加快设立跨区划法院，有理论与实务的共识，改革的成本也较低。

（作者单位：最高人民法院）

来源：《人民法院报》2016-09-01