【新闻来源】郑州大学法学院

2015年10月31日，由郑州大学法学院、郑州大学宪法与行政法研究中心、郑州大学中国土地法律与公共政策研究中心主办的“市场决定作用下的土地制度改革”研讨会在郑州光华大酒店成功举办。

来自中国社会科学院、北京大学法学院、北京市社会科学院法学所、华东政法大学、西北政法大学、苏州大学、西南大学、上海大学、上海师范大学、上海政法学院、河南工业大学、山东省法学会以及郑州大学等十多所高校和科研院所的学者，河南省国土厅、河南省法制办、开封龙亭区法院等实务部门，以及中国国土资源报、农民日报、财经网、财新网、中国改革杂志社等媒体代表，共八十余人参加了此次会议。

会议开幕式由郑州大学法学院王红建副教授主持，郑州大学法学院党委书记梁庆亚和郑州大学法学院常务副院长、中国土地法律研究中心主任沈开举教授在开幕式上致辞。梁庆亚书记向各位与会代表表示热烈欢迎，并简要介绍了郑大法学院近年来的发展情况。沈开举教授对与会代表的到来表示诚挚的感谢，并就本次研讨会召开的时代背景和现实意义作了介绍。随后，郑州大学正校级调研员宁金成教授、郑州大学法学院梁庆亚书记、沈开举教授、田土成教授，为郑振源先生、高富平教授等十二位专家学者颁发了“郑州大学中国土地法律研究中心”顾问和研究员聘书。

开幕式结束后，本次研讨会正式开始。研讨会由“自由土地市场的私法逻辑”和“土地利用规制的公法建构”两个单元组成。

第一单元的第一环节由郑州大学法学院讲师高慧铭博士主持，原国家土地管理总局规划司司长郑振源先生、上海大学法学院李凤章教授、河南省法制办李大可调研员分别作了题为《土地利用规制的公法建构》、《土地使用权出让流变考》和《建立农村集体土地使用权流转制度的法律思考》的主题报告。

郑振源先生认为，现行土地用途管制制度一套名为规划管制，实为政府起决定性作用的、典型的土地资源计划配置制度。这一套严格的计划配置制度，并没有按规划、计划控制住建设用地、保住耕地。同时土地配置和利用效率低，而且严重损害了农民利益，滋生了许多社会矛盾。因此，只有对现行土地资源配置制度进行根本性、总体性的改革，改计划配置为市场配置，才能克服计划配置的种种弊病，达到土地资源最有效的配置。具体而言，首先要建立城乡统一、开放竞争的土地市场；其次，要改造现行计划配置式的土地用途管制制度为新型、适应市场配置、以弥补市场失灵为主要内容的土地用途管制制度。

李凤章教授在报告中指出，我国现有的土地使用权出让制度，系从香港移植而来，原意是grant leases，即批授对土地的租赁保有。大陆在制度引进的过程中，将批租变更为出让，并且将出让局限于有偿设定土地使用权，掩盖了国家出让的公权力性质，也导致了权利类型的混乱。其认为应当将国有土地有偿出让制度定位为一种行政权力的行使，要按照公法来进行规范，而不能将其理解为是一种普通的民事行为。他同时指出，中国大陆土地权利体系的建构更多地是受到了英美法的影响，因此学界不能仅仅从大陆法的概念和体系出发来研究中国土地法的权利体系。

李大可调研员在报告中认为，我国现行的农村土地集体所有权制度确实存在很多问题，但解决问题的方案不应该是大修大改，只要解决核心领域的关键问题即可。为此其提出：首先要允许集体建设用地有偿出让；其次要取消乡集体和村民小组集体的概念，只保留村集体；再次，要将村委会法人化，然后将村民变成村集体的会员。会员制和股份制的区别在于后者无法解决因为人口变动而导致集体财产分配不均；最后要保留国务院和省级政府的批准征地权，但同时要缩小征地范围。

    华东政法大学高富平教授、郑州大学宁金成教授、吴喜梅教授分别作了评议发言。高富平教授不同意李凤章教授所提出的国有土地出让是一种公权行为的说法，他认为要区分国家作为主权者和作为土地所有者的身份，国有土地有偿出让是后者，是一种私法行为，不是公法行为。

       吴喜梅教授认为研究土地法和土地出让必须高度关注WTO规则和国际贸易规则，在国际经济法领域，土地无偿或低价给予企业，会导致其他国家的反补贴诉讼；而如果是土地调整补贴，环境保护补贴则能够比较好的赢得国际反补贴诉讼。

第一单元的第二环节由郑州大学法学院杨会永副教授主持，山东省土地法学会会长石凤友研究员、上海师范大学法学院李泠烨博士、郑州大学法学院申惠文副教授分别作了题为《农村土地确权登记颁证与改革完善土地产权制度研究》、《集体建设用地指标流转的机制改革研究》和《论农村承包经营户的现代转型》的专题报告。

    石凤友研究员认为，从法律制度层面而言，产权是经济所有制关系的法律表现形式。一个社会的产权制度是否受法律保护是社会文明程度的象征。现代产权制度根本要求要做到厘清产权。确认农村土地产权是产权明晰的前提，是农民实现产权权能、产权变动和产权保护的必要条件。而农村土地确权登记发证的核心则应该是：依法确认和保障农民的土地物权，还权赋能，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，为建设城乡统一的土地市场的创造条件，促进农村经济社会发展、实现城乡经济社会一体化新格局。

         李泠烨博士指出，现有的“建设用地指标”交易主要依附于政府征地—出让模式，将面临与改革后的征地制度、集体经营性建设用地出让等制度的衔接问题。为了防止城市“摊大饼式”发展模式的继续，增加对于可交易权利的需求从而提升农民收益，“建设用地指标”交易应该改革为“建筑容积”交易。因为“建筑容积”交易制度不仅可用于城乡间用地布局的调整，还可以运用于中心城区的再开发过程。

    申惠文副教授提出，随着农村土地“三权分置”改革的推进，农户作为土地承包经营权主体的局限性日益凸显，为此民法典应当秉持个体主义的制度建构理念，不能继续将农村承包经营户作为农村土地的权利主体。其认为，夫妻共同经营的承包地，要明确为共同共有。家庭其他成员共同经营的承包地，要界定为按份共有。

河南省国土厅韩亚峰研究员、郑州大学私法研究中心主任田土成教授、华东政法大学科学研究院刘竞元助理研究员分别就上述议题作了评议。田土成教授特别指出，在过去，学界过多地将目光集中于土地改革的技术层面问题之上，这不利于深刻认识中国土地问题以及与此相关的顶层设计。在面对中国的土地问题时，我们应当追本溯源，用将精力优先集中于土地制度改革的“元问题”上。比如，什么叫做“公有制”，大型上市公司是不是“公有制”的组成部分？再比如，集体所有到底是什么意思？集体组织所有，集体组织成员所有，集体组织成员集体所有能不能解决我们的问题等等。

     下午，研讨会进入到第二个单元的讨论中，议题为“土地利用规制的公法建构”。

郑州大学法学院讲师李永超博士主持了第一个环节。西北政法大学行政法学院彭涛副教授、安阳市住房保障处刘斌处长、西南大学法学院赵谦副教授分别作了题为《土地利用管制制度的完善》、《保障房建设和棚改中的土地问题》、《我国土地整理监管制度的法律实证分析——基于农民参与的视角》的主题报告。

西北政法大学行政法学院彭涛副教授认为，我国当前土地利用管制制度存在没有成体系的法律规定，土地利用管制制度自身存在缺陷，土地利用管制工具缺乏以及管制与放松管制之间缺乏过滤手段等等问题。其认为可以从以下几个方面加以完善：第一，建立土地利用、规划、许可、流转、管制程序等系统性的土地利用管制法律制度；第二，从“提高土地利用规划的精细性及刚性”、“建立开发权转移制度以保护农民权益”、“引入开发时间管制”三个方面完善管制制度；第三，增加管制工具的供给；第四，管制与放松管制相结合。

安阳市住房保障处刘斌处长指出，面对保障房建设和棚改过程中的土地问题，不能单纯从法学角度审视，还必须结合经济学、社会学的视角。譬如，城中村和城郊居民对待征地拆迁的态度是不一样。同样地，也不能只看纸面上的补偿标准，实践中的补偿标准远远高于土地管理法的规定。此外，在关注保护土地权利人的同时，也不能不思考“钉子户现象”的社会成因和法律对策。

西南大学法学院副教授赵谦认为，通过对样本地区进行访谈式问卷调查发现，多数农民基于对土地整理知识普及教育的认同而具备了实现其自觉参与土地整理监管责任认知的前提要件，对土地整理较为认同也愿意参与土地整理监管，但是对土地整理监管主体、土地整理监管法律责任以及参与具体内容的认知是相对模糊的，因此有必要发展完善土地整理监管制度。

河南省国土资源厅乔小雨副处长、开封市龙亭区法院郑永强副院长、郑州大学法学院讲师郑磊博士分别作了评议。乔小雨认为土地制度改革要注意改革、发展与稳定的关系，要与改革的环境相协调。郑永强讨论了旧城区改造和棚户区改造中所遇到的司法适用难题。郑磊博士认为土地整理过程中应当妥善处理好政府和市场的关系，突出土地整理人的主体地位，保护土地权利人合法权益。同时，对公众参与实效性的讨论涉及参与能力问题，而如何将“能力”一词带入法学研究是一个具有重要学术价值的命题。

第二单元的第二阶段由郑州大学法学院讲师王圭宇博士主持，北京大学法学院彭錞博士后和苏州大学王健法学院程雪阳副教授分别作了题为《五四宪法征地条款:迷思、真相与内在张力》和《再论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释》的专题汇报。

彭錞博士在报告中认为，在我国，国家征地权的宪法基础在于八二宪法第十条，其前身为五四宪法第十三条。然而现有文献流行将中美征地法律进行比较研究，该类研究建基于一个长期存在的迷思，即将中国宪法征地条款与美国宪法第五修正案之征地条款等同视之。事实上，五四宪法征地条款是一个集成融汇了域外与本土、过去和未来的混合体，它并非是中国的宪法第五修正案。五四宪法征地条款之本义绝不在于限制国家的征地权力。相反，其意在从宪法上确认为社会主义过渡阶段所需要的国家对土地等生产资料的强制获取权力。

苏州大学王健法学院程雪阳副教授指出，中国土地制度的全面深化改革和新型城镇化的现实需要对宪法第10条第1款“城市的土地属于国家所有”这一规定进行解释。其认为，应当将“城市的土地属于国家所有”这一规定的规范性质定位为授权性规范，该条款授权国家可以通过一定的方式将城市的土地转变为国家所有。即，如果采用征收方式将城市中的非国有土地转变为国家所有，要遵循宪法第10条第3款规定的“公共利益+法定程序+补偿”三大要件；如果采用的是有偿购买非国有土地的方式，则需遵循宪法序言所确定的社会主义市场经济原则；而如果要无偿没收非国有土地，只能基于宪法第28条规定的“惩办犯罪分子”的规定，不能通过城乡规划或者行政区划的变更等方式来实现。              

    《环球法律评论》编辑部副主任姚佳博士和北京社会科学院法学研究所副研究员成协中和郑州大学法学院金香爱副教授分别作了评议发言。姚佳博士在评议中高度赞赏了彭錞的研究方法，因为比较法的研究不能停留在浅层的制度和功能比较，而要关注不同国家制度的历史渊源。其同时认为在比较法的研究中，要重视引文的权威性。成协中在评议中不同意程雪阳将“国家尊重与保障人权”整个条款作为宪法解释的起点和根本原则，其认为在解释土地制度条款时，社会主义公有制条款更重要。金香爱在评议中认为，我国当前的土地征收和拆迁主要靠政治动员机制而非法律来运行，这种政治动员的实质是人治，靠的是首长意志和政治权威和政策，而非遵循法律设定的职权和法律义务。其建议，凡涉及公共利益而需征收土地的，皆应履行人大表决机制。

在自由讨论环节中，与会代表对宪法第10条的问题进行了热烈的讨论。田土成教授认为要看到土地管理法的违宪性，因为第10条规定的是“土地使用权可以依法转让”而不是“只有国有土地才可以依法转让”；高福平教授认为宪法第10条规定的“城市的土地属于国家所有”，是横在土地制度改革前面的最大障碍，但应该废除这个条款而不是解释这个条款。李大可调研员则认为将通过宪法解释将城中村的土地解释为归集体所有，不会得到农民的支持，因为国有土地可以自由交易，集体土地却不行，而且国有土地比集体土地收益更多。

会议闭幕式由郑州大学法学院王红建副教授主持，郑州大学中国土地法律研究中心主任沈开举教授作了总结发言，沈开举教授认为，在市场起决定作用的背景下，土地市场的建构要解决如下几个问题：首先，要完善市场经济条件下的土地产权制度，建立城乡统一的建设用地市场和农村农用地交易市场；第二，政府在土地市场中的作用要由计划管制转向规划管制，并加强税收等政策调节作用；第三，建立土地征收、征用、补偿的“双轨制”，只有基于公共利益的土地使用由政府征收、征用，其余应交由土地市场解决；第四，要尽快启动宪法第10条“城市的土地属于国家所有”的解释或者修改程序，确保土地制度改革走在民主法治的轨道之上。

至此，论坛在友好热烈的气氛中圆满落下帷幕。