【新闻来源】财税法学研究会

       2011年10月18日中国共产党第十七届中央委员会第六次全体会议审议通过《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，其中最大的亮点就是提出建设“文化强国”长远战略。全会研究了深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题，认为总结我国文化改革发展的丰富实践和宝贵经验，研究部署深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣，进一步兴起社会主义文化建设新高潮，对夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义事业新局面、实现中华民族伟大复兴具有重大而深远的意义。基于此，文化强国战略推进的大幕拉开。

　　2015年10月，十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，建议明确指出：“发挥消费对增长的基础作用，着力扩大居民消费，引导消费朝着智能、绿色、健康、安全方向转变，以扩大服务消费为重点带动消费结构升级”。其中，娱乐业作为大消费的主阵地之一，应成为“供给侧改革”的重要领域：一方面，娱乐业是以创意为源头、内容为核心、科技为支撑的可持续发展的第三产业，易与新技术对接、极具创新应变能力;另一方面，娱乐产业不断升级，新兴产业对于文化强国战略的重要性日趋明显。在“供给侧改革”和“文化强国”中的战略性地位不容小觑。

　　立足于“以扩大服务消费为重点带动消费结构升级”的国家战略大背景，2016年1月10日，北京大学财经法研究中心举办了“大消费•娱乐业•优化税制”专家研讨会。这次研讨会的主题集中在：大消费时代与娱乐业之再定位、现行娱乐业税费制度存在的问题、“供给侧改革”与娱乐业税费制度优化以及生活服务业“营改增”的制度设计。

　　中国社会科学院财经战略研究院高培勇院长，财政部财政科学研究所刘尚希所长，国家税务总局税收科学研究所李万甫所长，国家税务总局政策法规司张学瑞副司长，全国人大常委会预算工委蔡巧萍处长，中国财税法学研究会会长、北京大学法学院刘剑文教授，中国人民大学财政金融学院朱青教授，中国财税法学研究会副会长、武汉大学法学院熊伟教授，中国财税法学研究会副会长、中国政法大学民商经济法学院施正文教授，中国财税法学研究会秘书长、首都经贸大学法学院周序中教授，中央民族大学法学院熊文钊教授等20余位国内外顶尖财税法领域的专家出席该研讨会，以及部分实务界的代表也参与讨论。来自新华社、《人民日报》、《光明日报》、《经济日报》、《中国财经报》、《中国税务报》等多家权威知名媒体的记者也到会参与采访报道。

　　本次“大消费·娱乐业·优化税制”研讨会的主题发言与自由讨论紧紧围绕以下三个主要问题。这三个主要问题分别是：现代文化娱乐业的蓬勃发展以及该行业税费改革的必要性;当前文化娱乐业税费政策存在的问题;关于文化娱乐业税费制度改革的建议。对这三部分的讨论内容，以下分述之。

　　一、现代文化娱乐业的蓬勃发展以及该行业税费改革的必要性

　　各位与会专家围绕中国财税法学研究会会长、北京大学法学院刘剑文教授的主题发言展开的讨论揭示出了现代娱乐业的蓬勃发展以及这一行业税费改革的必要性。

　　刘剑文教授在主题发言中指出，新世纪以来，随着互联网普及、数字信息技术发展和人们的文化消费需求日益增长，娱乐业作为我国市场化程度最高的、发展最早的、最具经济活力的、与人民群众日常生活最密切相关的文化业部门，与“供给侧改革”、“软实力”提升和建设“文化强国”的国家文化战略相契合，决定了公众的精神生活质量。其发展迅猛、业态变化明显，理应在文化产业勃兴的进程中得到一视同仁的重视。

　　尽管娱乐业具有如此突出的经济和文化功能，但遗憾的是，我国目前的一些税费法律规范仍然停留在对娱乐业的负面定位层面，将娱乐视为一种完全消极的行为模式，进而对其施加重税来抑制其发展。实际上，这种歧视性的税费待遇已经不适应时代的新需要。

　　中国社会科学院财经战略研究院高培勇院长指出，通过这次研讨会大家的发言，对于娱乐业在新兴文化产业中的定位于作用，有了一个清晰的框架。大家的观点给人耳目一新的感觉。服务业消费结构的变化是规律性的，必须与“营改增”相结合起来看待，同时在统计口径上要知晓娱乐业税收占全部税收的比例。

　　财政部财政科学研究所刘尚希所长提出，现代物质的消费已经符号化、意象化、文化化，在此意义上过去基于解决产品吃穿住用而建立起来的税制已经不适应现代社会的发展，需要在实践中摸索着创新。

　　国家税务总局税收科学研究所李万甫所长在发言中表示，通过本次研讨会，其对娱乐业在国家治理进程中的作用及其相应的税费改革措施有了崭新的认识。对于娱乐业的重新定位极为重要，在当前“供给侧改革”和减税清费的大背景之下，供给侧结构性改革推动消费的税收优惠是一种可取的改革思路。

　　国家税务总局政策法规司张学瑞副司长也表示，这一次研讨会使他对当今娱乐业及其税费制度的发展状况有了一个全新的认识，启发很大。这次研讨会是一个宝贵的学习机会。关于本次研讨会所涉及的“营改增”的问题，需要经历两步走的过程，第一步是修改条例，第二步是立法。其中，第一步一定要赶上，否则在立法时再写进去是非常困难的。具体要把握的总体上包括两点，一个是认识问题，另一个问题是技术问题，即需要考量对整个社会的各方面影响，而且还需要算账，也可以说是个统计问题。其中，对财政的影响要做一些实证性的调研，这些都和娱乐业税费制度改革联系紧密。

　　中国人民大学财政金融学院朱青教授也指出，在现实生活之中，实际征收的文化建设事业费对娱乐业有些歧视，沿袭过去长期把一种把娱乐业当做不符合社会主流的行业的思路。朱青教授提出了把娱乐业与一般文化业统一的设想。

　　武汉大学法学院熊伟教授在发言中强调，文化产业随着社会技术进步和人民群众思想水平的提升，呈现出了一种正面的驱动力(娱乐业日渐凸显出其产业孵化能力、创新能力、产业集群聚合能力等)，需要好的法律环境、税制模式给予其引导，从而激发文化产业作为支柱产业的潜力。

　　二、当前文化娱乐业税费政策存在的问题

　　与会专家与学者在讨论过程中普遍认为目前存在的问题在于：当娱乐产业更新换代时，受制于传统的观念，我国税收政策却仍保留着一、二十年前的歧视和限制性色彩，向娱乐业施加高额的、不尽合理的税费负担，这是不可取的。

　　刘剑文教授指出，对这种现实状态需要进行深层的法理反思：第一，虽然政策和法律都是进行国家治理时的重要手段，但根据税收法定原则的要求，税收基本事项应该由狭义法律来规定。第二，税收公平也是税法的一项基本原则，它包括横向公平和纵向公平两项具体的要求，特别要强调不同行业之间税费负担的公平。第三，税收优惠是指国家为实现特定政策目的，对某类纳税人或某类征税对象给予的税负待遇方面的优惠，应当通过产业导向的税收优惠来起到对重点行业的鼓励、扶持和促进作用。

　　中国政法大学民商经济法学院施正文教授指出，娱乐业的重税主要表现为，营业税是文化娱乐企业重税的主要来源，《营业税暂行条例》将娱乐业从文化体育业中单独拎出来，对其适用远高于文化体育业(3%)的税率(5%-20%)，具体的税目及税率由各省级政府在《营业税暂行条例》划定的幅度内自行制定。将所有的娱乐业都框定在5%-20%这一如此高的营业税税率，这种歧视性的做法导致娱乐业的营业税税率畸高。而且，各省在相关文件的法律规范层级、政策实施的溯及力、转授权等方面存在着大量的合法性缺陷，与税收法定原则相冲突。

　　中央民族大学法学院熊文钊教授指出，广告、娱乐行业被单独征收营业额之3%的文化事业建设费，这在同样投身文化产业的不同业者之间再次出现差别对待，给娱乐业从业者施加了过重的规费负担。由于娱乐企业所缴纳的营业税本就较重，其进一步需缴纳的城市维护建设税和教育费附加也重于其他文化企业。

　　中国人民大学法学院徐阳光教授从税收优惠的覆盖面角度谈到，线下游艺游戏等诸多新兴娱乐业几乎不享受任何企业所得税税收优惠，仅有小型微利企业适用20%所得税税率的优惠空间，而后者又同当下“做大做强”娱乐业的理想方向背道而驰。

　　首都经贸大学法学院周序中教授认为，相比于其他文化业所承担的税费来说，娱乐业与其并无本质区别，并承载了愈加丰富的社会功能，却承担着无疑过重的税负。同时，我国将大众娱乐业与奢侈娱乐业相混同，对于这两类本应采用不同的税收待遇和管理方式的娱乐业态搞一刀切大运动，对文化娱乐的内容、本质和功能存在诸多误解。

　　中国社会科学院财经战略研究院滕祥志副研究员在发言中表示，国家各部门未形成合力、未进行分类管理，往往采用一种粗放的、针对性不强的监管方式，造成了一系列负面影响。

　　三、关于文化娱乐业税费制度改革的建议

　　会议的后一阶段紧紧围绕“娱乐业税费制度改革如何进行”这一主题展开。经过为期半天的热烈而有成效的讨论，与会专家就文化娱乐业的重新定位与细分、娱乐业税费制度改革的具体路径一致达成以下共识：在建设“文化强国”的战略背景下，文化娱乐业作为现代社会文化中至为关键的必要成分，理应适用更加公平的、合理的税费制度。以税收法定原则和税收公平原则为基础，在制定《增值税法》等税费改革和财税法治建设中，亟需正确认识娱乐业的定位和创意特质，将其纳入文化业的范围中一体对待。要言之，应当对娱乐业与其他文化业一视同仁，取消对其单独征收的文化事业建设费，废除现行法中的歧视性税费待遇。

　　全国人大常委会预算工作委员会法案室蔡巧萍处长指出，税收优惠是“双刃剑”，对一个税收事项的优惠其实就是对另一个税收事项的歧视，而且政府并不总是能够准确地判断社会经济发展走向，所以，运用税收优惠应当保持谨慎态度，税收优惠究竟应当在哪个环节、哪个领域给也依然是个问题。蔡处长举例说明了，电影产业的核心障碍是发行与制片的分割，导致产业内部管理有障碍，而不是税收优惠和财政补贴不到位的问题，因此需要做成本效益分析，还要对症下药。

　　刘剑文教授在总结阶段提出，可以考虑将娱乐业进一步划分为大众娱乐业与奢侈娱乐业，对后者另行征收消费税，以体现社会公平。在娱乐业内部，可以大致区分为大众娱乐业和奢侈娱乐业。刘剑文教授的总结得到了与会专家的一致好评与支持。具体而言：大众娱乐业则多指由创新技术驱动融合的、高科技含量明显的、大众普遍消费的娱乐项目，其具有文化传播功能，真正接地气、创意性强、具有生命力，能够拉动消费升级、丰富人民群众的精神生活，包括网咖、游艺场、电子竞技、量贩式KTV等;奢侈娱乐业包括高尔夫、游艇、会所等高档的、具有炫富色彩的娱乐项目，面向的是少数富裕者，与普通民众关系不大，因而对消费型经济的影响和渗透力较小。

　　刘剑文教授还指出，在正确区分大众娱乐业与奢侈娱乐业的前提下，娱乐业税费制度改革应当着力于从以下三个方面展开：

　　第一，需要正确理解文化产业的范围和定位，将娱乐业税目整体并入文化业，统合为“文化娱乐业”新税目，实现税费负担统一。娱乐业的发展与繁荣能够产生不可估量的经济、社会效益，因此，需要遵循“供给侧改革”的逻辑，通过减税手段的运用来保障和促进娱乐业的健康发展，一视同仁地对待娱乐业与其他文化业;

　　第二，现阶段可行的是取消对娱乐企业另行征收的文化事业建设费，这种歧视待遇的消除，不仅意味着娱乐业的税收负担应当同文化体育业一视同仁，还意味着在相关费用的征收方面也不能有歧视性待遇;

　　第三，在娱乐业内部细分为大众娱乐业和奢侈娱乐业，对奢侈娱乐业考虑单独征收消费税。这其实也符合量能课税原则和社会公平正义的要求。但是必须强调，确定征收消费税只是一种选择，而且即便征收，范围必须限定在娱乐业中的少数项目(即奢侈娱乐业)，如高尔夫、游艇、会所等高档的、具有炫富色彩的娱乐项目)，但是范围不可过宽。

　　本次专家研讨会在这一关键时间节点凝聚了专家智慧，阐明了行业税制发展规律，对我国娱乐业税费制度的完善方案进行了科学的探讨与周密的论证，具有极为重要的理论与实践意义。在全面深化改革和建设“文化强国”的新时期，文化娱乐业因应了产业发展创新、消费结构升级和现代公共文化服务体系创建的趋势，凸现出极为重要的的经济和社会意义。以文化娱乐业作为突破口，实施文化强国战略，可以有效扭转社会生活中不合时宜、不符合时代进步潮流的观念，也可以在很大程度上增强中国的软实力，进而增强中国在国际文化交流与合作之中的话语权。以此次专家研讨会为起点的娱乐业税费制度改革，必将推动文化产业中潜力巨大、前景广阔的娱乐业，在法治框架下科学、高速、健康、蓬勃、持续地发展!