【新闻来源】上海交大凯原法学院

    2016年6月25-26日，由中国行政法学研究会和上海交通大学凯原法学院主办的2016年度“中国法治政府高端论坛”在上海召开。这是中国法学会“法治政府研究方阵”的首届论坛，主题为“区域与都市法制”。来自高校、科研机构和实务机关的60余名著名学者和实务专家，围绕“区域实务的立法和司法”“国外区域合作法制”“中国区域合作法制”“土地利用规制与法律变迁”以及“都市法制与交通、规划的关系”等议题进行了深入而细致的探讨。

    上海交通大学凯原法学院叶必丰教授主持了开幕式，上海交通大学党委副书记胡近教授，中国行政法学研究会名誉会长、中国政法大学应松年教授，中国行政法学研究会会长马怀德教授，上海交通大学凯原法学院常务副院长王先林教授和中国法学会研究部李仕春主任分别作了重要讲话。开幕式的最后阶段，李仕春主任宣布中国法学会“法治政府研究方阵”正式成立。

    第一专题由中国政法大学法学院院长薛刚凌教授主持，东南大学法学院孟鸿志教授担任评议人，北京市第四中级人民法院程琥副院长、北京市东城区人民检察院助理检察官门植渊、上海交通大学凯原法学院林彦教授分别作了主题发言。

    北京市第四中级人民法院程琥副院长发言的主题是“行政案件跨行政区域集中管辖与区域法治建设”。他认为，行政案件跨行政区域集中管辖具有非常重要的意义，但从目前各地改革的实施情况来看，存在着审判质效、是否符合“两便原则”、审判队伍稳定、司法人财物保障、司法权威的树立、区域治理等问题，因此，他认为行政案件跨行政区域集中管辖应当遵循坚持正确方向、坚持尊重规律、坚持着眼长远、坚持统筹协调等四个基本原则，并提出应当依托行政案件跨区域集中管辖改革探索建立跨区域行政审判专门法院。

    北京市东城区人民检察院助理检察官门植渊以“跨行政区划检察院工作办案机制研究——以办理破坏环境资源刑事案件为切入点”为题进行了发言。她认为，跨行政区划检察院办理破坏环境刑事案件的主要原因在于破坏环境刑事案件在证据收集困难、具有跨地区性的新特点以及易受到地方保护的干扰等，她将跨行政区划检察院办理破坏环境资源刑事案件的功能定位于检察机关能够有效依法独立行使检察权、提高办案质量和办案效率、保障法律统一正确实施。但是，她也认为当前跨行政区划检察院在办理破坏环境资源刑事案件中面临了诸如跨行政区划检察院缺乏法律依据、案件管辖范围受限、“跨地区”等概念模糊等困境，提出了需要从完善法律依据、完善机构建制、扩大管辖范围、打造专业化办案机制等方面完善现行跨地区检察院办理破坏环境资源刑事案件办案机制。

    上海交通大学凯原法学院林彦教授以“全国人大对区域合作制度的建构”为题进行了发言。他认为，区域合作本质上属于中央地方关系的一种特殊形态，并从宪法规定的“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”出发，并认为处理中央地方关系的原则性条款也存在可能涵盖处理地方政府间关系的解释空间，此外，地方组织法的相关条款也包含了区域合作的制度可能性。他还认为，全国人大通过行使决策权和立法权实现对区域合作制度的构建，并在促进地方政府在案件管辖、资源开发与利用、环境与生态保护、危机应对、竞争秩序等主要领域开展合作，形成以非歧视义务、鼓励倡导、先行处理、征得同意、自主协商、上级决定及协调、混合型等多种区域利益协调和合作类型。

    第二专题由东南大学社科处处长周佑勇教授担任主持，中国政法大学中欧法学院中方联席院长刘飞教授担任评议，上海交通大学凯原法学院何渊副教授和上海社科院肖军副研究员分别作了报告。

    何渊副教授以“论美国《宪法》‘协定条款’的法律变迁及对中国区域法律治理的启示”为主题，他认为美国《宪法》“协定条款”使州际协定成为美国最重要的区域法律治理机制，在分析美国相关案例的基础上，提出美国联邦最高法院就“国会的同意”形成了“双层功能性联邦权威”标准，即只有侵犯联邦政府至上权力的州际协定才需要获得国会的批准。在“协定条款”适用过程中，联邦和州之间的相互逐力体现的是二元联邦主义到合作联邦主义再到新联邦主义的宪法变迁。他认为，美国的经验对于解决区域合作提供了有益的参考，并提出在“缺乏直接的宪法和法律依据”的前提下，法律对策是修宪论、法律完善论及宪法解释论的分阶段运用，而解决区际政府间纠纷难题的法律对策是责任条款解决机制、行政解决机制、仲裁解决机制及司法解决机制的综合运用。

    肖军副研究员以“日本地方合作的法制与实践”为主题进行了发言。他通过分析《地方自治法》的条文，认为，该法是规范日本地方政府的组织与运营、政府间关系的基本法，如果从法治视角观察日本的地方合作，应当从《地方自治法》入手。在此基础上，他分析了日本的地方合作经历的五个阶段的发展阶段，并介绍了日本地方政府之间纠纷解决机制以违约为由提起民事诉讼转换到由专门的自治纠纷处理委员会来处理，并通过具体的案例对相关制度进行了详细的分析与介绍。最后，他介绍了日本行政法学者以“广域行政”关注地方合作。

    第三单元由西南政法大学行政法学院院长谭宗泽教授主持，西南政法大学喻少如教授担任评议人，武汉大学法学院硕士研究生卢宇和兰州大学法学院邓小兵副教授做主题发言。

    武汉大学法学院硕士研究生卢宇以“地方自主权视角下的区域合作研究”为题进行了报告，他认为，随着社会经济的发展，许多新问题的解决并不能简单依靠单个的地方政府，而区域合作逐渐成为解决跨区域问题的有效形式。他还认为，在中央和地方关系的理论下，区域合作必然涉及地方政府的行政权力，即涉及到地方政府的自主权。地方自主权与区域合作的关系主要体现在地方自主权空间的大小决定了区域合作空间的大小。因此，我国应当在相对确定的地方自主权和确定相对确定的地方自主权的前提下进行区域合作。

    兰州大学法学院邓小兵副教授以“论交通运输执法裁量的区域协同——以甘、宁两地为例”进行了报告，在分析甘肃省与宁夏回族自治区的交通运输行政执法裁量基准存在着明显差异的前提下，他认为这种差异将会带来交通运输执法的地域不平等、执法效应不理想、不利于对行政裁量进行有效规制等负面影响。因此，他提出可以考虑借鉴行政协同治理、统一公法学理论以及从国家战略层面推进行政裁量权基准的统一化主张并吸收区域行政协议的研究成果以论证行政裁量区域协同的可能性，来消除执法裁量地域差异的消极影响，以期达成有效规制行政裁量权、促进执法平等和区域经济协同发展的目标。

    第四单位由西北政法大学行政法学院长王周户教授主持，上海财经大学法学院徐键副教授担任评议人，南京晓庄学院社会发展学院李昌庚教授、东南大学法学院博士研究生莫静、上海社科院助理研究员何源、华东师范大学法学院副教授凌维慈分别作了主题发言。

    土地利用规制与法律变迁专题，南京晓庄学院社会发展学院李昌庚教授以“城市土地属于国家所有”的争议与回应进行了报告，他认为关于宪法第10条“城市的土地属于国家所有”的规定，如果仅仅理解为“国有化”运动，并不符合文义解释和历史事实；或是强调“城市的土地可以包括集体所有”，但却没有认识到集体所有权的缺陷，则这种释宪或修宪并无多大意义。基于当下国情，在尚未触及土地所有制改革时，宪法第10条能够适应现有体制及其现实需要。但如果通过这种质疑，试图反映土地产权多元化的趋势，则具有现实意义。而这问题的根本在于包括集体所有权在内的土地所有制改革，而这基于中国国情，需要采取稳妥慎重的改革路径选择。这已经超出了释宪范围，而是修宪问题，这也是解决宪法第10条的根本之策。

    东南大学法学院博士研究生莫静以“论国有土地的由来及其法律‘后遗症’的防治——基于对《宪法》第10条的理解”进行了报告，她认为从法律嬗变的历程来看，国家通过接管、没收、征收、征用、国家经租、公私合营等方式获得了部分农村和城市郊区的土地的所有权，以及城市市区（建成区）的土地的所有权。但是，为了避免这项制度的所带来的法律困境，用医学词语来说就是法律“后遗症”。我们首先应当对因82宪法宣布而丧失了城市土地所有权的极少数私房所有者的土地使用权作出有别于划拨、出让土地的特殊保护机制，以使其大致保持未丧失这部分所有权之前相同的使用效果。除此之外，目前较为关键的问题是界定好城市土地的边界，厘清城市化与土地国有化间的关系。

    上海社科院助理研究员何源以“百年探戈：德国都市建设法体系变迁”为题进行了报告，她介绍了18世纪末的《普鲁士一般邦法》提出了“建设自由”与“自由之限制”的法律模式，到了19世纪末20世纪初，德国建设法由警察权“点状干预”向“计划性形成”发展，规划法从警察法中分离出来成为独立的部门；二战之后，在都市重建的迫切现实背景下，德国颁布了统一的联邦建设法，包含平面规划、空间规划、部门规划、秩序法在内的德国现代建设法体系也得以逐渐形成。

    华东师范大法学院凌维慈副教授以“城市住房问题治理的法治架构”为题进行了报告，她认为，城市住房问题的治理、住房政策的形成过程应当在有效的法治框架下展开。与此同时，这一领域对政策裁量的要求相对较高，预算问题的专业化、社会性规制的行政裁量要求都需要给予行政机关更多的决定空间，因此，必须围绕如何处理行政裁量与法律控制之间的关系展开住房问题治理法治架构。在分析了国家对住房市场的存在着消极干预和积极提供的两种情形下，她认为两种情形都复杂地融合了不同的政策目的，因而城市住房问题治理的关键是住房政策形成的多元利益机制，而其中的核心是处理作为宏观经济、产业政策调控的中央政府和以土地出让金为主要财政收入的地方政府的政策制定机制，以及中央政府各部门之间，行政机关与房地产商之间、购买商品房自主为目的的消费者全体和中低收入需要国家福利保障的居民群体之间的利益表达和考量机制。

    第五单元由山东大学法学院杨海坤教授担任主持，清华大学公共管理学院法学于安教授担任评议人。郑州大学法学院郑磊讲师、北京市行政学院金国坤教授、华东政法大学法律学院陈越峰副教授作了主题发言。

    郑州大学法学院郑磊讲师以“论城市规划对房屋征收公益性的担保功能”为主题进行了报告，他认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第9条强调规划先行，实际上源于对维护房屋征收公益性的关注。他通过整理法院的判决发现，法院认定符合“四规划、一计划”即符合公共利益目的。但理论上对于该条例第8条第五项的规定的政府根据旧城区改建需要而启动的房屋征收存在着争议。他还认为，城市规划与房屋公益性的相逢与结合，一方面在行政内部嵌入了一个程序装置，有利于确保政府公共决策的诚信、一致性和可预期性；另一方面在传统的“依法行政”之外，再加上一道实质法控制机制——“依规划行政”，丰富了民主政治责任的实现方式。在一个代议民主制度尚未发育成熟的国度里，包括城市规划在内的各种规划并不一定证成征收的公益性，也不一定能防止征收权滥用，反而可能成为侵害私有财产权的帮凶，成为司法审查的障碍。

    北京市委党校金国坤教授以“交通发展与法律应对——以北京市治理交通拥堵为例”为题进行了报告，他认为，交通拥堵是现代城市病的表症，世界各国都面临着相同的难题。解决交通拥堵问题，促进交通发展，需要运用法治思维和法治方式，发挥行政指导在交通管理中的作用，坚持以人为本，贯彻交通治理的比例原则，进行精细化管理，实现人和交通的和谐发展。

    华东政法大学法律学院陈越峰副教授以“‘互联网+’的规制结构——以网络约租车规制为例”进行了报告。在互联网的背景下，网络约租车的规制问题引发热议，他以此为例对“互联网+”规制结构的探究。他认为，是否规制、如何规制和谁来规制，是争论最激烈、也是规制结构探究最重要的三个问题。他认为在是否规制的决断上，需要明确政府—市场的活动边界；在规制方案上，应当建构平等、妥当和动态的规制体系；在针对规制对象，由规制主体在相应规制领域形成系统—合作框架中的分层—分类规制结构。

    本次论坛的闭幕式由上海交通大学凯原法学院朱芒教授主持。中国行政法学研究会会长马怀德教授在总结发言中指出，首届“中国法治政府高端论坛”的成功举办在于论坛主题的前沿性、务实性和前瞻性，论坛具有很大的开放性和包容性。，他还认为，论坛报告需要转化为有效的成果，形成有意义的政策建议，为国家重大决策提供有益的参考。他还对参加本次会议的专家学者表示感谢，尤其是对承担本次会议会务工作的凯原法学院的老师和同学们表示感谢。最后，上海海交通大学凯原法学院叶必丰教授作了总结，他表示本次论坛的主题选择应对国家需求，论坛的学术目标是行政民主和经济宪法，并对中国法学会和中国行政法学研究会的领导、与会专家的大力支持表示了感谢。